Жванко Л. Н - БЕЖЕНСТВО ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ В ПРАВОВОМ ПОЛЕРОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Великая война, в которую европейские государства вступили чуть не с ли радостью, надеясьполучитьскорую и блестящую победу, превратилась, в пятилетний ужас первой в истории индустриальной и по-настоящему тотальной войны[1], которая, за метким высказыванием Генриха Манна, и стала «матерью катастроф ХХ века». При этом военное противостояние породило ряд гуманитарных проблем, среди которых чрезвычайную остроту приобрела проблема беженцев.Беженство, во всем его многообразии,стало слишком уж сложным и, по большому счету, неожиданным в таких масштабах испытанием для тогдашнейгосударственной власти, местного самоуправления, общественных и этнических союзов.

Это в полной мере относится и к беженцам в пределах Российского государства, оказавшегося неподготовленным к перемещению миллионов людей, благоустройству их быта, обеспечению работою и т.д.Важно подчеркнуть также то, что социальная защищенность беженцев в значительной степени зависела от действенной и адекватной сложным условиям войны разработанной законодательной базы Российской империи, призванной урегулировать проблемы их повседневной жизни.

Поэтому автор предложенной статьи берет на себя смелость проанализировать основные законодательные акты царской власти по вопросам обеспечения жизненных потребностей беженцев, реакцию на них общественности и руководства всероссийских общественных союзов, главным образом, Земского и Городского в годы Великой войны.

Источниковой базой статьи стали материалы «Собрания узаконенений и распоряженийправительства, издаваемое при Правительствующем Сенате» (М., 1915), сборника «Важнейшие законы, указы и распоряжениявоенноговремени» (Пг., 1916), «Известия Главного Комитета Всероссийского Земского Союза» и «Известия Всероссийского Союза Городов» – печатных органов этих комитетов и другие издания. На их страницах представлены проекты и законы, объяснительные записки к ним, правительственные циркуляры и распоряжения, которые дают толкование принципов государственной политики в сфере социально защиты беженцев.

Первые обозы с беженцами появились в пределах Российской империи еще осенью 1914 г., главным образом с ее западных окраин. Это движение, как писал современник, было «…естественным следствием наступления врага на нашу территорию »[2]. Уже с лета в 1915 г. оно «…стало беспрецедентным по своим размерами, стихийным по условиям передвижения, преисполненным ужаса и горя » переселениями сотен тысяч подданных императора Николая ІІ[3]. Действительно, с начала войны и до весны в 1915 г., по мнению российского исследователя А. Курцева, преобладало стихийное беженство, которое имело добровольный характер[4].

В результате отступления российских армий на Юго-западном фронте летом 1915 г. началась массовая эвакуация населения из прифронтовых районов, подогреваемая упорными «слухами о жестоком поведении немцев с местным населением».[5]В то же время германский полководец Э. Фон Людендорф в своих воспоминаниях писал:«русские отступая, преднамеренно и систематически уничтожали всяческие запасы продовольствия и фуража, сжигали селения и угоняли скот. Беженцев, если они мешали движению, сгоняли с дороги в прилегающие болота. Многие эпизоды, характеризующие методы ведения войны руськими до сих пор живут в моей памяти»[6].

 Основным способом эвакуации гражданского населения летом в 1915 г. стал гужевой транспорт, а уже с осени того же года власть организовала их железнодорожные перевозки беженцев специальными «маршрутными составами» с прямой доставкой к пункту назначения [7]

Современница тех событий Вера Славенсон, которая работала в одной из организаций по регистрации беженцев, на страницах петроградского"Вестника Европы" писала: «Всюду, в особенности на узловыхстанциях, можнобыловидетьизмученныепередвижением, дезорганизованныемассыбеженцев, увлекаемые по железным дорогам в разныхнаправлениях, главным образом, на юг, и восток, вглубьтыла. В сущностипередвижениебеженцевсовершалосьхотя и стихийно, но не свободно, - в лицеофициальнойвласти оноимелоруководителей, на которых в большоймередолжналечьответственность за многиенедочеты в размещениибеженскихмасс, бессистемном и хаотичном»[8]

По предыдущим данным, собранным специалистамиТатьянинского комитета, на 20 декабря в 1915 г. в Российской империи ( кроме Закавказья) было зафиксировано 2706309 беженцев[9], а на конец того же года – 3 млн. (уже с учетом Закавказье, где находились около 464 тыс. беженцев).[10]

От общего количества беженцев империи 15% (480 тыс. лиц) составили поляки, 6,4% (204800 лиц) – евреи, 2,8% (89600) - эстонцы. Латыши по официальным данным составляли 10%, то есть 320 тыс. лиц. В то же время, как утверджалпредставитель Центрального латышского комитета В.Олав, из Курляндской, Лифлянской, частично Витебской, Ковенской губернии и Риги было эвакуированный около 760 тыс. лиц, из них лишь 334651 были зарегистрированы в организациях помощи беженцам. Семь процентов (224 тыс. лиц) составили, так называемые, «другие национальности». К ним принадлежали небольшие этнические группы чехов, словаков, румын, татар, армян, греков, караимов, персов. Значительное количество беженцев-иностранцев были размещены именно в украинских губерниях. При этом отмечалась тенденция к росту их числа. Например, на начало в 1916 г. в Екатеринославской губернии, которая приняла наибольшее количество беженцев среди других губерний Российской империи, иностранные беженцы составили около 20%, то есть 38487 беженца. К лету 1916 г. их уже было 56317[11].Среди беженцев преобладали женщины, дети и старики, которые убегали «в чем были», оставляя свои усадьбы и имущество на уничтожение врага.

Значительный наплыв беженцев требовал масштабной организации помощи, обеспечить которую могло только четкое сотрудничество государственных, местных органов власти, самоуправления, общественных и этнических союзов, в условиях существования адекватного к сложившейся ситуации правового поля. Поэтому в течение второй половины 1914-1916 гг. законотворческая деятельность соответствующих органов Российской империи была направлена на разработку нормативных актов, регулирующих условия эвакуации и возникающие с этим процессом проблемы, создания необходимой вертикали в системе исполнительной власти, призванной решать эти же проблемы.

На первом этапе эвакуации беженцев царская власть не смогла оперативно среагировать на проблемы этих людей. Закономерной реакцией на неповоротливость бюрократического аппарата в деле надлежащей организации помощи гражданскому населению, стал, несомненно, рост влияния на общество новоиспеченных союзов. В течение июля - августа  1914 г. прогрессивно настроенные деятели земского и городского самоуправления совместно с общественностью положили начало двум мощным структурам, которые имели разветвленную сеть отделений в губерниях и городах Российской империи. Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов на волне «священного единения» власти и общества 12 августа  1914 г. были признаны официальной властью и встретили сочувствие со стороны императора Николая ІІ [12].

Однако, уже впоследствии государственный аппарат, боясь выхода из-под контроля этих общественных институций, пытался разными средствами ограничить свободу их деятельности. В частности М. Ерошкин, отметил, что расширение деятельности Всероссийского земского и городского союзов, основания Земгора[объединение комитетов ВЗС и ВСГ. – Л.Ж.], как и создание военно-промышленных комитетов, создавало угрозу для официальной власти с тем, что общее руководство военной экономикой могло очутиться вне зоны влияния правительства. Еще одним неблагоприятным моментом для царской власти было прогнозирование ситуации, когда монархическое государство в этих вопросах сможет попасть в зависимость от буржуазии и буржуазных организаций[13].

В то же время ВЗС и ВСГ, осуществив немало мероприятий по организации транспортировки беженцев, обеспечения их потребностей в дороге и местах расселения, выделяя на это и другое значительные суммы, так и не получили поддержки своих действий как и оформления своего юридического статуса. Интересно, что французский историк  Ж.-Ж.Беккер, указывает, что только городской совет [городской союз.–Л.Ж.] «координировал прием беженцев…»[14]

Безусловно, Положение о Комитете ЕЁ ИмператорскогоВысочества Великой Княжны Татьяны Николаевныдля предоставления временной помощи пострадавшим от военных действий (больше известное в среде беженцев как Татьянинский комитет), подписанное императорам 14 сентября 1914 г. стало одним из первых законодательных актов Российской империи,  регулировавших вопросы беженства.

Десять статей Положения определили состав, компетенцию и направления работы Татьянинскогокомитета. Почетным председателем Комитета стала Великая княжна Татьяна Николаевна (ст.1), образ которой в народе, как считает британский исследовательП.Гетрелл, ассоциировался с защитой несчастных и обездоленных[15]. В состав комитета вошли председатель, вице-председатель и члены, назначаемые повелением императрицы Александры Федоровны и Великой княжны (ст.2)[16]. Фактическим руководителем Комитета, – «управляющий делами» (ст.5)стал Алексей Борисович Нейдгард. На заседания Комитета предусматривалось приглашать представителей Министерств внутренних дел, военного, путей сообщений, финансов, других ведомств и учреждений (ст. 3-4).

Целью создания Татьянинского комитета было «...оказание временной помощи лицам, пострадавшим от военных действий..., как тем, кто оставался в своих местностях, так и тем, кто их покинул за требованиемвласти, или других, связанных с войной, причин»(ст. 6). При этом были определены конкретные направления помощи беженцам (ст. 7):

«а) предоставление единоразовой помощи беженцам;

б) содействие по делу транспортировки беженцев;

в) поиск работы для работоспособных;

г) содействие размещения в богадельни, убежища и другие благотворительные заведения неработоспособных;

д) предоставление этим людям помощи;

є) открытие, исходя из имеющихся средств, собственных заведений опеки  над неработоспособными;

ж) содействие в получении беженцами узаконенной помощи за нанесенныевойной убытки и т.д.;     

з) прием пожертвований».[17]

Для реализации этих положений Татьянинский комитет предусматривал использовать два источника финансирования – общественные пожертвования и ассигнования казначейства. Кроме того, Комитету предоставлялось право открывать свои местные отделения (ст. 9), которые были основаны сразу в прифронтовых, а позже ив тыловых губерниях империи[18].

В целом, Татьянинский комитет был одной из наиболее значимых общественных организаций, которая заботилась о делах беженцев во время Первой мировой войны.

К сожалению, Положение оТатьянинскомкомитет не регулировало процесс эвакуации беженцев и проблемы, которые возникали при этом. Вместе с тем  перед центральнойвластью возникла проблема – определить руководителей, призванных обеспечить «выселение, движение и устраивание в местах новых поселений беженцев».Поэтому, 24 июля 1915 г. Совет Министров Российской империи утвердил «Приказ Главноуполномоченным по устройству беженцев Северо-западного и Юго-западного фронтов»[19]. На эту должность, с присвоением звания «Главноуполномоченный по устройству беженцев», в зоне действия Северо-западного фронта был назначен действительный статский советник Сергей Иванович Зубчанинов, на Юго-западном – князь Николай Петрович Урусов. Штаб-квартира последнего размещалась в городе Бердичеве Киевской губернии[20]. Деятельность Н.П. Урусова распространялась на Бессарабскую, Волынскую (за исключением небольшой территории губернии к северу от станции Сарны), Киевскую, Люблинскую, Подольскую, Таврическую, Херсонскую и Холмскую губернии. С.И. Зубчанинов заботился проблемами беженцев в 20-ти губерниях. Среди них были – Минская, Могилевская, Петроградская, Смоленская, Витебская, Варшавская[21].

Их компетенциясоставляла определение порядка выселения; направления, способы движения беженцев и его согласования с соответствующими властями; проведение мероприятий по обеспечению переселенцев продуктами питания, медицинской и ветеринарной помощью и др. Главноуполномоченныедолжны были заботиться о беженцах  до времени перехода последних в распоряжение местной власти (ст. 3). Кроме того, они были обязаны способствовать выселенцам в деле сдачи для нужд армии «…хлеба, фуража, лошадей,  скота и получение за это вознаграждения.» (ст. 4).

О начале выселения и сроках транспортировки беженцев главноуполномоченным надлежало получать заблаговременные распоряжения от Главнокомандующих фронтов (ст. 5). С целью выполнения своих обязанностей, С.И.Зубчанинов и Н.П.Урусов имели право избрать себе специальных помощников. Они, в свою очередь,  всячески способствовали сотрудничеству их руководителей с местной администрацией, представителями Общества Красного Креста, земским самоуправлением, общественными союзами и др.[22] В пределах одной губернии главноуполномоченные имели право созывать специальные совещания из числа местных деятелей под председательствомна них губернаторов. В решении вопросов, которые касались нескольких смежных губерний, предусматривалось образование под руководством главноуполномоченных областных совещаний (ст. 10-11). Финансирование мероприятий, которые находились в компетенции этих высокопоставленных должностных лиц, осуществлялось на основании Правил, установленных Советом Министров Российской империи 17 января в 1915 г., относительно порядка получения кредитов из Государственного бюджета на потребности военного времени. Безотлагательные мероприятия, проведенные главноуполномоченнымив зоне действия фронтов, ассигновались из фондов главных начальников снабжения фронтов (ст. 12). И наконец – по результатам своей деятельности им следовало подать отчеты на рассмотрение Совета Министров (ст. 13)[23] .

Безусловно, «Приказ Главноуполномоченным по устройству беженцев Северо-западного и Юго-западного фронтов» имел положительное значение, поскольку регулировал процесс эвакуации беженцев, условия их транспортировки, декларировал сотрудничество с местной властью и самоуправлением. Однако, не имея статуса закона, он минимально влиял на последних, да и, в сущности, творцы «Приказа» не ставили такой цели. К тому же документ не дал разъяснений относительно механизма финансирования, эвакуации и социальной защиты самих беженцев, создания соответствующих государственных структур, привлечения к преодолению проблем выселенцев широкой общественности, этнических союзов, духовенства, определения места и роли в этом процессе ВЗС, ВСГ, Татьянинского комитета и др.

К средине лета 1915 г. потоки беженцев, фактически, заполнили тыловые губернии империи и, стало очевидно, что общественность не может самостоятельно, без государственной помощи и четкого плана действий, преодолеть это явление. Современница тех событий писала, что«беженство – чрезвычайно сложное и грандиозное явление по своему значению и размерам»[24].В связи с этим достаточно остро возникла необходимость создания юридического документа, положения которого бы отобразили правовые основы решения проблемы беженцев в Российской империи.

Разработкой проекта закона занимались специалисты Министерства внутренних дел[25]. И уже 5 августа 1915 г. министр внутренних дел князь Н.Щербатов представил на рассмотрение Государственной думы Объяснительную записку «Законопроекта о беженцах»[26]. Прежде всего,авторы документа обратили внимание на своевременности создания такового. Значительное количество беженцев, которые «…испытывают в дороге достаточно большое невзгоды, страдают от голода и болезней, не имея, часто, самого необходимого»[27], требовали безотлагательной помощи. Отсутствие до этого времени специально закона, призванного регулировать проблемы беженства, объяснялась небольшимдо этого числа переселенцев. Помощь им, по мнению авторов объяснительной записки, «…с полным успехом предоставлял Комитет ЕЕ ИмператорскогоВысочестваВеликой  Княжны Татьяны Николаевны и его местные отделения».

«Однако, в настоящее время, – отметил министр, – количество беженцев достигает сотен тысяч, беспокойства об упорядочивании движения массы беженцев, об обеспечении их необходимым питанием и медицинской помощью в дороге и обустройство переселенцев на новом месте, является задачами государственной важности, а, следовательно, составляют задачу  правительственной власти»[28].

Далее Н.Щербатов, фактически, постатейно проанализировал проект закона, отметив, что предоставление помощи беженцам требует безотлогательногопринятия необходимых мер и немедленного решения, связанных с этим вопросов. В связи с этим предполагалось наделить  министра внутренних дел Российской империи, широкими полномочиями и полной ответственностью за принятые решений в сфере беженства[29]. Законопроект прошел обсуждение на специальном совещании, в составе представителей Государственного Совета, Государственной Думы и других «заинтересованных ведомств». Руководил ее работой товарищ министра внутренних дел Плеве.

14 августа 1915 г. Государственная Дума на своем заседание рассмотрела «Законопроект о беженцах», внеся некоторые поправки в его положения. В частности, члены Думы не согласились с тем, чтобы на местах делами беженцев заботились губернаторы и предводители дворянства. К слову сказать, именно они с началом массового прибытия беженцев в середине лета 1915 г., возглавили местные комитеты и развернули широкую деятельность. Изменение руководителей этих комитетов на, так называемые, «особые лица», другими словами, уполномоченных от министра внутренних дел и лиц, избранных губернскими комитетами с полной передачей местного попечения беженцами земским и городским управам, уже сразу после принятия закона на местах вызвала множество проблем и нестыковок административного характера.[30].

30 августа в 1915 г. Император Николай ІІ «подписал одобренный Государственным Советом и Государственной Думой «Закон об обеспечении нужд беженцев »[31]. Отдельным разделом этого документа, как дополнение к существующим «узаконениям», можно назвать «Положение об обеспечении нужд беженцев», которое, фактически, и определило основы государственной политики в избранной области. Сам же закон (5 статей) определял принципы  ассигнования в 1915 г. из государственной казны в распоряжение министра внутренних дел 25 млн. руб. на «незамедлительное удовлетворениенуждбеженцев и на скорейшееустройстводела по обеспечениюихучасти…»[32].

Анализируя содержание «Положения об обеспечении нужд беженцев» необходимо подчеркнуть, что его создатели впервые в юридической практике Российской империи, дали трактовку понятия «беженец». Целью этого стало определение круга лиц, на которых распространялось действие данного закона. «Беженцами признаютсялица, оставившиеместности, угрожаемыенеприятелемилиим уже занятые, либовыселенныераспоряжениемвоенныхилигражданских властей израйонавоенныхдействий, а такжевыходцыизвраждебных России государств» (ст. 1) [33].В тоже время лица, насильственно выселенные из зоны военных действий под присмотр полиции, к беженцам не причислялись.

Положение также обусловливало вертикаль власти, на которуювозлагались «заботы по обеспечению материальных и духовных потребностей беженцев» (ст. 2). Это, безусловно, Министерство внутренних дел и лично его руководитель, главноуполномоченные по устройству беженцев, губернаторы и градоначальники, земские и городские управы, местные комитеты (ст. 2). Право предоставления помощи беженцам закреплялось и за Татьянинским комитетом (ст. 3). Общее  руководство, объединение всех мероприятий по удовлетворению потребностей беженцев, переходили к новой структуре –Особому Совещанию по устройству беженцев (ст. 8).

11 из 22 статей Положения определяли компетенцию, личный состав, порядок работы и отчетности вновь созданной институции.  «Особое Совещание по устройствубеженцевестьвысшеегосударственноеустановление. Никакое правительственноеместоилилицо не дает Особому Совещанию предписаний и не можеттребовать вот негоотчета» (ст. 9)[34] .

В состав Особого Совещания вошли:

·        семь членов Государственного Совета и Государственной Думы;

·        Представители Министерств – военного, иностранных дел, внутренних дел, финансов, народного образования, путей сообщений и торговли, промышленности, а также по одному представителю от Главного Управления Землеустройства и земледелие, Управления наместника на Кавказе;

·        один представитель от Комитета ЕЕ императорскогоВысочества Великой Княжны Татьяны Николаевны;

·        один представитель от Российского общества Красного Креста;

·        Главноуполномоченные по устройству беженцев;

·        один представитель Управления Верховного Начальника санитарной и эвакуационной части;

·        по одному представителю от Всероссийского земского и городского союзов;

·        по одному представителю от этнических комитетов – Центрального обывательского комитета Царства Польского, Польского центрального комитета помощи жертвам войны, Армянского центрального комитета помощи пострадавшим от войны, Центрального еврейского комитета помощи жертвам войны, Комитета Бакинского мусульманского благотворительного общества по предоставлению помощи беженцам и пострадавшим от войны на Кавказском фронте, Латышского комитета помощи, Центрального комитета Литовского общества по предоставлению помощи пострадавшим от войны, Главного правления Грузинского общества в городе Тифлис ит.д.;

управляющий делами Особого Совещания[35]

Особое Совещание наделялось широкими полномочиями (ст. 13). В частности, ей принадлежало право распределять кредиты на удовлетворение нужд беженцев и предоставлять последним компенсацию за потерянное имущество. Совещание брало на себя «заботу о всестороннем урегулировании транспортировки и регистрации беженцев, возвращения домой беженцев, возобновления их хозяйства, а также последующей жизни переселенцев». Важным направлением деятельности этой структуры было удовлетворение духовных потребностей беженцев, а также открытие школ, различных курсов. Немаловажным аспектом была организация связи беженцев со своими родственниками, которые оставались на завоеванных территориях. Для этого были задействованы посредники – Министерство иностранных дел и дипломатические службы нейтральных государств. Наконец, на Особое Совещание возлагался контроль за процессом создания и деятельности местных комитетов помощи беженцам; разработка проектов приказов главноуполномоченным, избрание и представление на рассмотрение министра внутренних дел кандидатов на должности руководителей губернских совещаний по делам беженцев[36].

Председателем Особого Совещания по устройству беженцев, как уже отмечалось, стал министр внутренних дел, который для « управления ее делами избирал одного из своих подчиненных» (ст. 18). Все вопросыи принятые по них постановления, которые рассматривалисьна заседаниях Совещания, предусматривалось записывать в специальные журналы, которые по окончании ее деятельности надлежало передать вместе с отчетом министра внутренних дел на рассмотрение Государственного Совета и Государственной Думы (ст. 15-16)[37] .

«Положение об обеспечении нужд беженцев» подтвердило, что руководство процессом эвакуации и расселения беженцев принадлежало к компетенции главноуполномоченных по устройству беженцев, которых по предоставлению министра внутренних дел назначил Император Николай ІІ (ст. 21).

Последняя, 22 статья этого документу дает объяснение, относительно местной вертикали опеки беженцами. Ими стали земские и городские управы разных уровней.  Они получили право вовлекать в свою работу «лицразного пола как из местных деятелей так из среды беженцев. Кроме того, право организовывать заботу о беженцах предоставлялось всем православным приходам и другим местным церковным общинам, без разницы веры и национальности»[38].

Таким образом, «Закон об обеспечении нужд беженцев» можно назвать первым законодательным актом Российской империи, статьи которого определяли судьбу исключительно одной категории пострадавшего от войны гражданского населения – беженцев. К  организации помощи изгнанникам предусматривалось привлечь «все местные общественные силы», что в условиях российской жизни случалось не часто.[39] Именно это положение, по мнению М. Щепкина, представителя ВСГ в Особом Совещании по устройству беженцев, стало его ценным преимуществом над недостатками – несовершенством и отсталостью от реалий тогдашней жизни.

Кроме того, приняты нормативные акты лишь в общем виде очертили направления внутренней политики Российской империи в области решения проблем беженцев. Вместе с этим немало достаточно важных вопросов очутились вне поля зрения законодателей.Среди них – вопрос взаимодействия центральных и местных органов власти в сфере обустройства временной жизни беженцев в тыловых губерниях, условия и нормы предоставления беженцам материальной помощи, в частности продуктовых наборов, обеспечения жильем, одеждой и др., определение роли ВЗС и ВСГ в процессе социальной защиты беженцев и создание законодательной базы их работы, принципы согласования деятельности вновь созданных и уже существующих структур, решениефинансовой составной проблемы и т.д.

Безусловно, что все пробелы закона сразу стали предметом критики современников. Пресса сразу окрестила его запоздалым. Уже на момент утверждения, стало ясно, чтореальность изменилась и не укладывается  в определенныев законе правовые нормы. Содержание закона дало значительный объем материала для критики, что было предопределено поспешностью разработки и поспешностью проведения его коридорами законодательной власти.

В. Кузьмина-Караваева в рубрике «Вопросы внутренней жизни» журнала «Вестник Европы» отметила недостаточно профессиональный и поверхностный подход к разработке «Положения». «По поводу его произносилось [относительно обсуждения «Положения» на заседании Государственной Думы – Л.Ж.] много содержательных речей. Однако все они были на общеполитические темы и на тему положения беженцев в целом. Из текста выступлений понятно, что ораторы не достаточно обстоятельно выучили министерский проект, а с другой стороны – сопоставление содержания проекта с озвученными хорошими мыслями во время его обсуждения»[40].

Остро прозвучала критика по поводу умалчивания роли и перспективы последующей работы ВЗС и ВСГ, организации помощи беженцам, создания, в связи с отсутствием законодательного регулирования, препятствий в их деятельности[41]. Противники этих общественных организаций, в свою очередь, аргументировали собственные мнения статьями закона, точнее отсутствием таковых, кроме одной, что позволяла этим комитетам делегировать в состав Особого Совещания двух своих представителей. Интересно, что среди противников был и А.Б. Нейдгард, управляющий делами Татьянинского комитета, который выступил за лишение ВЗС и ВСГ роли объединительных центров местных земств и городов в сфере опеки беженцев.[42]

7-9 сентября 1915 г. «Закона об обеспечении нужд беженцев» обсуждался на съездах уполномоченных земств и городов, инициаторами созыва которых выступили ВЗС и ВСГ. Выступающие акцентировали положительный момент закона – необходимость передачи местной опеки беженцев земствам и городам. Поскольку именно они способны «насколькоэто возможно примирить временное беженство с постоянными условиями и интересами местной жизни, местного населения». Однако, именно здесь возникла дилемма: могли ли местные земские и городские деятели самостоятельно, без помощи именно национальных, не говоря уже о других организациях, со всей полнотой вникнуть в потребности беженца, не столько даже материальные, но и духовные.[43] К сожалению, ответ на этот вопрос закон не дал.

В сентябре-октябре 1915 г. была расширена система государственных главноуполномоченных по устройствубеженцев[44]. 29 сентября в 1915 г. министр внутренних дел А.Хвостов подписал «Приказ главноуполномоченным по устройству беженцев внутри империи и районы их деятельности», на основании которого были введены должности12 главноуполномоченных по устройству беженцев внутри империи и главноуполномоченный по устройствубеженцев Кавказского края. Главным их заданием стало «объединения деятельности местной власти, правительственных и общественных учреждений, а также частных организаций и лиц, которые помогают беженцям»[45].Данные таблицы 1иллюстрируют количество районов, географию губерний и личный состав вновь назначенныхглавноуполномоченных[46] из числа губернаторов оккупированных западных окраин Российской империи.

Таблица 1

Районы деятельности и личный состав главноуполномоченных по устройству беженцев внутри Российской империи